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REPÚBLICA ARGENTINA
VERSIÓN TAQUIGRÁFICA
CÁMARA DE SENADORES DE LA NACIÓN
REUNIÓN DE LA COMISIÓN DE SEGURIDAD INTERIOR
Salón Arturo Illia
24 de octubre de 2002
Presidencia de la señora senadora Seguí
— En la ciudad de Buenos Aires, Salón “Arturo Illia” del H. Senado de la Nación, a las 14 y 55 del jueves 24 de octubre de 2002, se reúne la Comisión de Seguridad Interior. Al iniciarse la versión taquigráfica, dice el:
Sr. Méndez de Leo. — ... Esto sería importante porque, como decía recién, el Registro Nacional de Armas desde siempre viene realizando campañas de regularización de las armas de fuego. Hay gente que se presenta sin ser legítimo usuario, pero teniendo armas. Esto es un trámite que nosotros denominamos reempadronamiento. Se les exige que cumplan con todas las exigencias de la legislación y, de esta manera, se regulariza la situación, siendo un arma más cuya existencia y tenedor pasan a ser datos conocidos por el Estado.
Toda la gente que cumple con esto nosotros la consideramos como depositarios confiables del material; y esto parte de la idea de que toda sociedad tiene una demanda de armas. La demanda, en principio, está dada por un sector del crimen que se nutre permanentemente de estas armas ilegales. Luego hay otro tipo de demanda que no genera riesgo para la seguridad común : son aquellas personas que practican deportes -la caza, el tiro deportivo, etcétera- y también quienes por razones de seguridad sienten más tranquilidad con la tenencia de un arma.
En realidad, de ninguna manera se alienta ni propicia este tipo de tenencia de armas pero, obviamente, dentro del marco de un sistema de control como el que está legislado, se considera que este es un acto legítimo y que el hecho de que se conozca quién es tenedor y qué armamento tiene elimina el riesgo para la seguridad común de esta tenencia. Sobre este parámetro funciona el sistema de control nuestro. A partir de esta idea es que nosotros tenemos que contar con algún mecanismo que nos permita avanzar permanentemente en el proceso de blanqueo de armamento.
Es interesante también señalar -y constituye un dato que debe ser muy tenido en cuenta- que el hecho de que la gente esté dispuesta a exteriorizar la posesión de armas de fuego requiere que el Estado le dé la seguridad y la tranquilidad de que después no se las va a ir a quitar. Esto yo lo viví personalmente cuando me tocó trabajar en la gestación de la ley 20.429 en los años ‘73/’74. Esta ley contenía una convocatoria prevista en el articulado para que la gente denunciara las armas que tenía.
Reitero lo que dije antes en el sentido de que el sistema establecido por la ley 13.945 había dado resultados muy magros; había muy poco conocimiento sobre cuáles eran las armas que existían y quiénes las tenían. Entonces, para que se pudiera trabajar con éxito en el desarrollo de este sistema, era muy importante que la gente concurriera a declarar sus armas.
Se venció el plazo que confirió la ley y realmente la convocatoria fue muy baja, lo que determinó que el decreto 4693, que fue el primero que se dictó y rigió menos de dos años, fuera reemplazado por el que está vigente actualmente, que abrió un nuevo plazo para que la gente denunciara sus armas; aunque esta vez ya sin la cobertura de la norma, porque el plazo que la ley había fijado se había vencido.
Poco a poco fue creciendo la cantidad de personas que se convencieron de que realmente la convocatoria no escondía ninguna trampa y de que el Estado iba a protegerlos si ellos cumplían con lo que se les exigía. A través de los años, esto ha permitido -en 2003 se cumplirán 30 años de la vigencia de este régimen- que se fuera ganando la confianza de la gente. Por eso a nosotros, cuando se lanzan proyectos que son muy bien intencionados, pero que no tienen en cuenta esto, nos preocupa que se pueda ver comprometida la confianza de la gente, porque ahí perderíamos un importante valor que hemos logrado adquirir.
Por eso, entonces, es que nosotros hemos propuesto -por lo menos a fin de que se introduzca en el proyecto de modificación al Código Penal- una cláusula que admita la posibilidad de borrar los efectos penales en todos los casos en que se exteriorice voluntaria y espontáneamente la tenencia de un arma de fuego. Luego el RENAR establece procedimientos que deben cumplirse para que quien ha dado este paso encuadre perfectamente dentro de los términos legales. La legislación chilena contiene una cláusula de estas características, con la diferencia de que Chile tiene un sistema mucho más restrictivo que el nuestro y de que ellos lo hacen a condición de que el arma sea entregada. Lo tiene Australia también, similar a lo que estamos proponiendo nosotros.
Creemos nosotros que esto sería muy útil.
Sra. Presidenta (Seguí).— Yo le hago algunas preguntas, doctor.
Por disposición del actual ministro de Justicia y Seguridad, doctor Juan José Álvarez, nosotros tenemos algunos datos que hablan de 2 millones de armas sin registrar en Capital y Gran Buenos Aires, y de 4 millones de armas sin registrar en la Argentina.
Sr. Méndez de Leo.— Este es un tema del que se ha hablado mucho y del que se sabe muy poco. Yo no conozco las fuentes que permiten arribar a estos números, pero lo que sí debo decir es que el RENAR manejaba desde hace dos o tres años valores significativamente más bajos: estamos hablando de entre 250 mil y 300 mil armas. Pero debo confesarles que, según lo que voy percibiendo, creo que el número es bastante mayor. No tengo ningún elemento como para rechazar o aceptar esos valores, pero hay una cantidad muy importante de armas sin registrar.
Creo que lo importante aquí es mantener las condiciones que faciliten al ciudadano regularizar su situación y, al mismo tiempo, también identificar sobre qué sector tenemos que actuar. ¿Por qué? Porque básicamente podemos definir tres tipos de regímenes en materia de tratamiento de armas de fuego. Hay regímenes prohibitivos muy cerrados que contienen mínimas excepciones y que, justamente por la naturaleza del sistema de prohibición, no requieren el desarrollo de un sistema de control complejo. En el otro extremo tenemos sistemas muy permisivos o abiertos. El caso nuestro es el intermedio y el más difícil.
Pero, ¿qué pasa? Como yo dije antes, en toda sociedad hay una demanda constante de armas que son las que tienen como destino al crimen. En algunos casos, otro tipo de conflictos -de tipo político, social, étnico, etcétera- pueden incrementar la demanda de armas de fuego. Por más sistema de prohibición o de control que tengamos, las armas de uno u otro modo llegan a las manos de los delincuentes. Los traficantes de armas son muy audaces y muy decididos. Tienen muchos mecanismos. Se podrá controlar en alguna medida, pero de lo que se trata es de desarrollar un sistema que contribuya al trabajo que tienen que realizar las fuerzas policiales o de seguridad del mejor modo, para que tengan la mayor certeza en cuanto al origen de la tenencia de las armas.
Podemos identificar dentro de la sociedad dos grandes grupos: los que tienen las armas para delinquir y los demás. En una sociedad sin régimen de control esta distinción no es fácilmente apreciable para la autoridad que tiene que combatir el tráfico in situ de armas porque, al no poder distinguir a uno del otro, se maneja básicamente con la presunción de que el fin es delictivo.
En un sistema de control lo que nosotros hacemos es separar una cosa de la otra. Todo ciudadano que cumple va a poder acreditar mediante la documentación correspondiente que el Estado lo ha controlado y que la tenencia de un arma de fuego por parte de esa persona no compromete la seguridad. De hecho, este distingo facilita la tarea. Entonces, va a quedar una pequeña franja compuesta por aquellos que tienen las armas sin registrar; que no las tienen autorizadas, pero no lo hacen con fines delictivos. Lo cierto es que en la medida en que más desarrollemos el sistema de control más estrecharemos esta franja; y nosotros pensamos que esto, de alguna manera, contribuye a este trabajo.
Por otra parte, toda actividad nuestra de control nos permite manejar una cantidad de información que -debo decirlo también- no está siendo intercambiada en la medida y con la calidad que yo creo que debería serlo. Esto requeriría de un trabajo mucho más mancomunado con las fuerzas de seguridad. De hecho, esa información que proviene de toda nuestra actividad de control debería ser muy útil para poder identificar con más facilidad las vías por las cuales se mueve el armamento ilegal, que es el objetivo al que debemos apuntar con cualquier tipo de procedimiento que imaginemos. Básicamente, me refiero a la recolección y lo que también algunos llaman “el desarme”.
Sra. Presidenta. — En vista de que existe una tenencia irregular de armas significativa en el país, ¿cuál cree que sería el estimulo suficiente, a los fines de la regularización, que podríamos contener en una nueva legislación?
Sr. Méndez de Leo. — En primer lugar, debemos descartar, de cualquier procedimiento que imaginemos, a todas aquellas armas que están en poder de quienes las utilizan con fines delictivos. En nuestro caso, sería necesario realizar buenos estudios para tener la mayor certeza que fuera posible de establecer dónde y quiénes pueden tener estas armas.
En base al desarrollo del sistema de control creemos que la franja de aquellos que tienen estas armas sin registrar -que no las tienen con fines delictivos- es menor. Pero ha ido creciendo, probablemente, como consecuencia de la situación complicada que estamos viviendo. En este momento la gente se está armando. Por lo tanto, no es el mejor momento para pensar en un desarme o en una convocatoria de esta naturaleza. Esto es muy evidente.
Primero debemos trabajar para recrear condiciones de seguridad y tranquilidad de modo tal que aquel que no tenga un arma con un fin específico -deportivo, de caza, o por razones de seguridad muy concretas que no puede eludir- se quiera desprender de ella.
De todas maneras, nosotros lo estamos haciendo todos los días. Como les decía, mensualmente entran un promedio de mil armas en nuestro conocimiento. Es decir, hay gente que está declarándolas.
Sra. Presidenta.— La pregunta que le formulé era en orden de conocer su opinión sobre cuál sería, en este momento, un estímulo suficiente en la legislación nueva de manera de provocar una mayor regularización. Es decir, un estímulo que no esté en la legislación vigente. ¿Por qué la sociedad va a responder hoy intentando regularizar su situación? ¿Por qué vamos a pensar que va a responder si no generamos estímulos suficientes en la legislación? A su entender, ¿cuáles serían esos estímulos?
Sr. Méndez de Leo. — Desde el año pasado venimos registrando un crecimiento muy grande de la actividad. Esto ocurre por las nuevas adquisiciones que realizan legítimos usuarios viejos y nuevos que se van incorporando al sistema, así como también por las transferencias entre legítimos usuarios.
Esto responde a dos razones. La primera, es que el problema de la seguridad ha llegado a límites verdaderamente preocupantes. La segunda, es que los controles que se están realizando, evidentemente, determinan que la gente sienta temor de ser localizada con un arma ilegal o con una credencial vencida. Este es un estimulo importante. Vale decir, el control real : la policía en la calle parando automóviles. Esto hace que la gente lo piense, porque ahora el riesgo es mucho mayor. Por supuesto que esto tiene como correlato la penalización.
No creo que un aumento de penas cambie las cosas, pero el estímulo económico que sería la otra…
Sra. Presidenta. — Podríamos crear una nueva amnistía, por ejemplo.
Sr. Méndez de Leo. — Me parece que la cláusula que propongo sería el camino indicado; y no una nueva amnistía. De alguna manera es una amnistía, pero condicionada y permanente. Esto no debería tener plazo, porque nosotros debemos tener un mecanismo que apure a la gente pero no frente a un día de vencimiento sino frente a una situación determinada. ¿Cómo funciona esto?
Sra. Presidenta. — ¿Cómo funcionaría en torno a los delitos?
Sr. Méndez de Leo. — Si ustedes quieren les puedo leer el texto que tengo. Necesitaríamos un artículo que dijera más o menos lo siguiente:
“La exteriorización espontánea y voluntaria formalizada ante la autoridad competente de la simple tenencia de armas de fuego o de lanzamiento por parte de quien no se hallare legalmente habilitado para ello, constituirá circunstancia eximente de responsabilidad penal a condición de que no se hubiere incurrido en su portación o que la autoridad no hubiere iniciado previamente procedimiento alguno en su contra fundado en dicha tenencia. El Registro Nacional de Armas fijará el procedimiento a observar para la regularización del material y su tenedor.”.
Vale decir que lo que tiene que apremiar al poseedor de un arma ilegal no es un plazo sino la posibilidad de que le encuentren el arma antes que denuncie su tenencia. Si damos un plazo de amnistía nos vamos a encontrar con que alguien que es aprendido con un arma ilegal diga: “A mí no me toquen, porque hay una amnistía”. Es decir, vamos a dar piedra libre para el delito mientras dure la amnistía.
Esto es diferente; no es cualquier exteriorización; tiene que ser formalizada ante autoridad competente antes de que lo aprendan o lo encuentren. Y no tiene plazo. Esto nos da la posibilidad de seguir trabajando en el proceso de regularización de armas de fuego.
También puede ser muy interesante lo que se hizo en Mendoza, de estimular de alguna forma más intensa. Este sería el palo, la zanahoria podría ser otra. Este tema lo venía pensando hasta que la situación eclosionó en la forma que hoy conocemos. Era un sistema de trueque o canje, porque tampoco creemos que sea bueno dar dinero a cambio de las armas. Australia lo hizo y el costo fue muy elevado. Desde ya, consideramos que toda convocatoria debe ser voluntaria, no puede ser forzada u obligatoria. Sólo aquel que se quiere desprender de su arma lo puede hacer.
Personalmente, estoy convencido de que no es el momento, porque la corriente va en la dirección contraria. La gente hoy está demandando armas y esto nos ha creado problemas, porque es mucho más difícil ahora decir que no, cuando se ha cumplido con todo, cuando se acredita que hay un riesgo cierto e inminente. En este aspecto hemos tratado de flexibilizar, pero debemos ser más exigentes en los controles psicofísicos y de idoneidad. A partir del primero de enero -ya tenemos la firma del director- se va a tener que cumplir con exigencias mucho más profundas en este aspecto.
Volviendo a su pregunta, pienso que el estímulo debería ser un control muy efectivo. De modo tal que todo el que tenga un arma no declarada sepa que realmente está corriendo el riesgo de verse envuelto en un proceso penal.
Sra. Presidenta. — Lo que sucede es que es bastante difícil lograr por parte de las fuerzas de seguridad un control eficiente que cause temor…
Sr. Méndez de Leo. — Más que temor es efectividad. Además, no alcanza solamente con rescatar el arma. Es decir, agarrar al responsable del delito, meterlo adentro y sacarle el arma, porque cuando salga lo primero que va a hacer es ir a buscar otra. Por lo tanto, lo que vamos a lograr es que se eleve la cotización de las armas en el mercado. O sea, esto hay que acompañarlo con medidas de orden procesal. Y ya sabemos la complejidad que esto tiene, porque no hay cárceles donde alojarlo.
Si esto empieza a suceder, el que tiene un arma y no la usa para delinquir sabe que va a afrontar un costo muy alto si no cumple. El otro riesgo es que si apretamos mucho esas armas vayan a parar al mercado ilegal. Como no están registradas, la gente se desprende de ellas y van a parar a cualquier lado.
Sra. Presidenta.— No veo contradicción entre la posibilidad de incorporar esta disposición que usted nos acerca con la instrumentación de un plan de canje que tenga un estimulo de tipo contraprestación de dinero o de especie. Eso habrá que verlo, a pesar de la necesidad o de la tendencia que usted dice que hay a armarse por parte de la población, porque podría pensarse que esa población que se quiere armar con fines lícitos quizás para ejercer una legítima defensa o, incluso, alguna actividad deportiva y demás, está en condiciones de ir a adquirir regularmente un arma e inscribirla.
Me parece que no hay que pensar necesariamente que esa población va a recurrir a un arma sin registración o a un arma del mercado casi ilegal. Considero que esa población que toma una decisión de ese tipo se puede pensar que empieza un proceso de cero y que nosotros, mientras tanto, lo podemos hacer coincidir con un proceso de desarme optativo y facultativo estimulado de alguna manera por el Estado, como lo propone la senadora.
Sr. Méndez de Leo. — Coincido con usted.
Quizás me expresé mal, pero no digo que no convenga hacerlo; creo que siempre conviene hacer eso. Simplemente, creo que posiblemente no vamos a obtener el mejor éxito.
Sra. Presidenta. — Claro.
Sr. Méndez de Leo. —- Pero sí; esto, desde ya, es útil. Probablemente las expectativas sean mucho mejores si sucediera como en Mendoza, donde primero se trabajó con la policía. Creo que esto también sucedió en Río de Janeiro, donde hicieron un trabajo excelente en las favelas, pero en el que antes de iniciar el proceso de recolección de armas se crearon condiciones de tranquilidad y seguridad.
Pienso que siempre hay que tener esa actitud de procurar incentivar o inducir a la gente a que abandone esas armas que, de pronto, uno puede considerar que no tienen ninguna utilidad.
Sra. Presidenta. — Muchas gracias, doctor.
Nos acompaña esta tarde el señor Gabriel Conte, quien se desempeña subsecretario de Relaciones con la Comunidad de la provincia de Mendoza. Esperamos que nos cuente la experiencia que han tenido en este punto.
Sr. Conte. — Muchas gracias y buenas tardes.
En primer lugar, como bien dijo Méndez de Leo, quiero enmarcar el canje de armas como fenómeno o como hecho puntual en una política integral que fue la reforma del sistema de seguridad pública de Mendoza que se dio en 1998, con la implementación de las nuevas leyes de seguridad que incorporaron la participación de la comunidad en la prevención del delito, que es el área que está a mi cargo. A partir de allí, en el Ministerio de Justicia y Seguridad de la provincia se implementaron políticas de participación activa en la prevención. De hecho, dentro de la prevención vimos el problema de las armas como un asunto a futuro siendo que el futuro es hoy -realmente no estábamos equivocados-; con delicuentes o personas que antes no eran delincuentes, sobre todo menores que han cambiado los códigos. Por lo tanto, el uso de armas para matar es algo de lo más común.
Hablo de un diagnóstico que no teníamos porque son muy escasos los estudios sobre armas en la Argentina, lamentablemente. Los organismos académicos se han dedicado a otros temas, pero no a este. De hecho, pudimos determinar que desde la seguridad teníamos una visión de las armas solamente mirando al delincuente. Sin embargo, las muertes producidas por armas tenían relación con la sociedad toda y no sólo con el delincuente. Podemos decir esto teniendo en cuenta la cantidad de accidentes, la proporción -que tenemos en estudio- de armas en poder de la delincuencia que provenían de usuarios legítimos o de particulares con armas en sus casas y que les fueron quitadas por la delincuencia, que es otro de los canales del mercado negro de armas.
A partir de allí, dentro de lo que fue la reforma policial de la provincia de Mendoza con un trabajo, como vuelvo a mencionar, de estimulación de cosas a cambio de la sensación de seguridad que da el arma, propusimos el plan canje. El plan canje era la etapa visible, la etapa social y la etapa sociocultural de promoción de la no tenencia de armas. Se promovió a nivel general de la provincia, junto con otras leyes que tenían que ver, por ejemplo, con la prohibición de la venta libre de municiones -que hasta el momento era libre-, los controles de frontera en la provincia; la apertura de líneas gratuitas 0800 para que la gente denunciara la venta, alquiler, portación o tenencia ilegal de armas, etcétera. Eso permitió hacer un trabajo de investigación por parte de la policía muy importante, en donde teníamos “el palo y la zanahoria”; es decir, por un lado, la gente que voluntariamente se desprendía de un arma y, por el otro, la aplicación de la ley con rigor a través de operativos de allanamiento y ese tipo de cosas que normalmente hace la policía, pero que no habían dado resultado. El ejemplo que medimos fue el del año anterior al plan canje: la policía en 1999, a lo largo de todo el año, en 11.000 operativos y en 3.000 allanamientos sólo recolectó 500 armas. El plan canje de armas recolectó 500 armas en dos días y 2.560 -o algo así- en un total de 45 días, que fueron las dos etapas que tuvo.
Es cierto que las armas no provienen de la delincuencia en general -o no lo sabemos-, pero sí podrían haber caído en circulación de la delincuencia. Así, indudablemente se evitaron todos los riesgos que implica tener un arma en la casa cuando no se es un deportista o una persona entrenada para ello.
Dentro de la gente que entregó sus armas había personas de todos los niveles sociales y de todas las ciudades. Había gente que las tenía legítimamente, por lo cual se les hizo el trámite de baja correspondiente, pero también había gente que nunca lo había denunciado. Se usó la figura de donación, que está presente la legislación. Fue una donación con cargo. Es decir, coincidimos con que no habría que dar dinero a cambio de esto -en otros país ha sido una mala experiencia- y lo integramos a los programas sociales de gobierno, que en nuestra área tiene como función específica integrar las políticas de todo el gobierno en base a la prevención del delito. Lo que dábamos a cambio eran ticket canjeables en comercios de barrio por alimentos. Es decir, hay gente que entregó sus armas simplemente para tener algo que comer y otra que la donó sin requerir el ticket.
Lo importante en esto fue la integración de distintas políticas que tenían que ver con la relación de la policía en la comunidad en el marco del ofrecimiento de medidas alternativas a las armas para brindar seguridad como los centros de mediación, el sistema de policía comunitaria, la organización de vecinos por manzana, etcétera, todo esto promovido por el ministerio con una fuerte campaña. Por otro lado, cabe mencionar lo sociocultural a través de escuelas y medios de comunicación, que tenía que ver con el peligro que significaba confundir un arma con un juguete, por ejemplo. Ese fue uno de los ejemplos utilizados en la campaña mediática, que dio origen también a una campaña de recolección de juguetes bélicos como anticipo al canje de armas y como elemento de promoción en las escuelas para que los chicos llevaran la discusión al seno del hogar. ¿Por qué? Porque tener un arma es estar dispuesto a matar. Si uno no es deportista y piensa que con eso se va a defender, obviamente tiene que estar dispuesto a matar. Debe saber matar. Debe saber reaccionar ante el delincuente. Por lo tanto, esta cantidad de inconvenientes es mucho más compleja que buscar otra forma de dar seguridad.
La desconfianza en la policía o en el sistema de seguridad también era algo importante -lo sigue siendo en la Argentina- para que la gente compre armas. Si se compra armas es porque no se tiene seguridad y se piensa que le da seguridad. Sin embargo, tener un arma no da seguridad porque en la mayoría de los casos terminan siendo las víctimas, o hiriendo a un familiar o a personas que no tienen nada que ver. Esto es científico: está científicamente comprobado.
Precisamente en lo único en lo que difiero con el doctor Méndez de Leo -en lo demás, creo que hemos trabajado de consuno- es en el hecho de que, en el momento en que se arma la gente, hay que generar estas campañas de promoción del desarme, porque no es la solución. Además, la tenencia masiva de armas estimula que pasen al mercado negro porque hay mayor cantidad de armas en la sociedad. Esto, por otra parte, genera más muertes. Más allá de que las armas estén legalizadas o no, constituye un instrumento que genera muerte o heridas muy graves. Por lo tanto, sería importante la promoción del desarme.
Nosotros seguimos evaluando el plan canje, porque estamos a muy poco tiempo de haberlo realizado. Como pensamos que deben ser políticas de largo plazo en noviembre vamos a lanzar un nuevo plan de desarme como los que habitualmente hace el RENAR, pero con una fuerte promoción provincial.
El Instituto de Seguridad y Desarrollo de Monterrey en California, que monitoreó nuestro sistema, calcula que un 10 por ciento de las armas ilegales circulantes terminó siendo entregado al plan canje de armas. Son estudios en los que uno puede confiar o no, porque al no estar registradas o ser ilegales no tenemos forma de medirlo. De todos modos, es una opinión importante de un organismo reconocido a nivel internacional.
Junto con esto avanzamos también con la exigencia a nivel provincial de exámenes psicofísicos para las personas que solicitan ser usuarios de armas y en la exigencia de antecedentes penales. En algunos casos solamente se exige el antecedente provincial o el federal, pero nuestra postura es que hay que pedir los dos. Y en esto se está trabajando junto con el RENAR.
Las consecuencias del plan canje de armas, no sólo en la cultura de la gente sino a nivel concreto, tuvieron que ver con la seguridad y la unificación de los depósitos de armas oficiales tanto del Poder Judicial como de la policía. Nosotros unificamos los depósitos y les brindamos medidas de seguridad. Y para ello conseguimos financiamiento internacional. Además, informatizamos los arsenales y monitoreamos el armamento en poder de las agencias de seguridad privada, que también tienen sus propios arsenales.
Por otra parte, se promovieron auditorias y gracias a ellas nos dimos cuenta de faltantes de armas. En el caso de nuestra policía no se había hecho nunca la auditoría del arsenal. Los sistemas de registro eran rudimentarios, muchos se habían perdido y faltaban 500 armas. Por consiguiente, hicimos las denuncias correspondientes.
Al Poder Judicial le pasó lo mismo. Es decir, nuestra sospecha de que muchas veces les proveemos armas a los delincuentes fue corroborada. Por falencias propias gran parte de las armas de los depósitos oficiales pasan a poder de la delincuencia o integran el mercado negro. Esto algo que debe ser investigado.
Ahora contamos con depósitos adecuados y de vanguardia en función de la ayuda que conseguimos de las Naciones Unidas y de la OEA como consecuencia del plan de desarme. Por eso digo que nosotros lo enmarcamos en un aspecto general y no solamente como un evento de recolección o de canje de armas por algún bien. Esto lo hacemos dentro de una política de Estado en materia de seguridad en donde también participaron partidos políticos, organizaciones no gubernamentales y medios de comunicación. Y en donde tuvieron mucho que ver las políticas sociales. En síntesis, estos fueron los motivos y las consecuencias del plan canje de armas en Mendoza.
En una encuesta que hicimos anterior al plan canje el 74 por ciento de la gente señalaba que no confiaba en un arma como elemento de defensa frente a un delincuente. Posteriormente a la realización del plan se incrementó en un 10 por ciento la cantidad de gente que desconfiaba de las armas. No disminuyó la venta de armas a las personas que estaban capacitadas para tenerlas, pero sí desalentó o generó de alguna manera mayor interés y preocupación. Y le dio información a la gente sobre lo que significa tener un arma en la vivienda, fundamentalmente, a través de mostrar la gran cantidad de suicidios y accidentes que ocurrían en la misma a pesar de la falta información a nivel salud sobre este tipo de accidentes. También debemos avanzar sobre estos aspectos, porque nos dimos cuenta que no solamente el problema de las armas era delictivo y de seguridad sino también de salud. Al estar en posesión de gente que no las sabe manejar, matan.
Para nosotros fue una experiencia importante de vinculación de la policía con la comunidad así como con otros organismos no gubernamentales. Por ejemplo, con la universidad que fue la encargada de trabajar tanto en la destrucción como en la construcción de un monumento a la paz.
En esto también tiene que ver la formación de la policía -que se incluyó en la reforma- a través de un instituto universitario de seguridad pública, aumentando los requisitos que se les pedían a los aspirantes a policías y debatiendo estos temas dentro de la misma fuerza. Desde nuestro punto de vista -y aún siendo muy temprano para evaluarlo- los resultados son positivos.
Provocamos una discusión política y un debate social. Llevamos la discusión a la casa, al barrio y a la escuela. El tema de las armas es un problema, no es una solución. Por lo tanto, se dan las condiciones propicias para seguir trabajando a lo largo del tiempo. Pero lo importante de esto es que hay un compromiso por parte de los distintos partidos políticos de la provincia de continuar -gane quien gane en el futuro- estas políticas de seguridad.
Cuando hablamos con la gente de las 11 ó 12 provincias que se han interesado en nuestro programa lo primero que le planteamos es el contexto. Este no es solamente un evento que se realiza una vez al año para generar una presunta solución a un problema sino que debe ser acompañado -como bien lo mencionó Méndez de Leo- de políticas integrales que tengan que ver con el tema.
También planteamos la necesidad de incorporar en la legislación a las armas caseras. Si bien no son hoy un problema, no figuran en la legislación claramente. Estas armas se fabrican con caños y con elementos que están a disposición en cualquier casa. Hoy no son el problema central, porque en el mercado negro las armas no son caras. Pero en los niveles marginales, cuando ni siquiera se tiene lo poco que sale un arma convencional, las armas caseras han pasado a formar una alternativa.
En síntesis, esto es lo que ha sido el plan de Mendoza.
Sra. Presidenta.— Usted hizo referencia al financiamiento de las Naciones Unidas. Tiene idea si aún está vigente para aplicarlo a nivel nacional.
Sr. Conte.— Nosotros le hemos pedido al Programa de las Naciones Unidas para el Desarme, el Desarrollo y la Paz que interese a la Nación con aportes concretos -lo nuestro no fue un financiamiento sino un subsidio- para que se pueda realizar este tipo de programas. El programa de canje concreto de las armas por los vales lo financió la provincia y tuvo un costo total de 300 mil pesos entre publicidad y ticket.
Los 11.000 operativos policiales y los 3.000 allanamientos que solamente dieron por resultado 500 armas recuperadas y no más de 20 personas detenidas tuvieron un costo para el Estado de más de dos millones de pesos. Por lo tanto, el programa ha dado un saldo favorable, inclusive, a nivel económico.
Lo que aportó el Centro Regional de las Naciones Unidas para el Desarme, el Desarrollo y la Paz fueron -como consecuencia de haber hecho la tarea necesaria para desarmar a la sociedad y promover este tipo de cosas- los sistemas de seguridad en los distintos niveles para los depósitos judiciales y para el arsenal de la policía.
Por otra parte, ellos otorgaron los fondos necesarios para la destrucción de las armas, que también era un costo importante. En la primera oportunidad fue gratuito, pero con la cantidad de armas que estamos destruyendo ahora -el 21 y 22 de noviembre vamos a destruir 10 mil armas- era más importante. Por lo tanto, el costo lo asumió Las Naciones Unidas, la OEA, algunos organismos con los que ellos están vinculados y algunos países. Por ejemplo, Canadá el Reino Unido y algún otro país.
Sra. Presidenta. — Le pido al doctor Conte y al señor subsecretario que colaboren con nosotros en los próximos días, complementándonos, para obtener una legislación que no sólo contemple el canje sino que también prevea la posibilidad, ya sea por ley o decreto y acciones de la Secretaría de Seguridad Interior, de un plan de desarme o canje con estas características.
No me quedó claro cuántos grupos de delitos debería prever la modificación de la legislación penal.
Sr. Méndez de Leo. — En principio, la mera tenencia de armas de fuego. Acá tengo lo que podría ser un esbozo de cómo debería quedar el Código Penal. No sé si quiere que lo lea.
Sra. Presidenta. — Puede señalar las ideas y dejarnos ese trabajo. Es más, respecto a la legislación penal deberíamos comprometer a la Comisión de Asuntos Penales y Regímenes Carcelarios para que hagamos conjuntamente el dictamen referido al canje con el de modificación del Código Penal. Yo también soy miembro de esa comisión. De manera que podríamos comprometer su colaboración con el senador Agúndez.
Sr. Méndez de Leo. — Cómo no. Con todo gusto.
La tenencia, la portación y luego la entrega de armas a quien no sea legítimo usuario, a un menor de edad, son conceptos que están volcados en la legislación. La fabricación y el acopio; la obligación del marcado; la penalización por la supresión de marcas o la duplicación de numeración de las armas. Esta serían las ideas básicas.
Otra idea que apuntaría a resolver lo que planteaba el doctor Conte respecto a la definición de lo que es un arma de fuego, el acopio, la portación.
En nuestra doctrina eso está bien establecido, pero a veces nos encontramos con que en distintos tribunales elaboran criterios que se salen del concepto correcto. Seguramente hay quienes prefieren no introducir definiciones, pero sería útil hacerlo porque aclararía mucho.
Sra. Presidenta. — Si los señores senadores están de acuerdo, propondría una reunión conjunta con la Comisión de Asuntos Penales y Regímenes Carcelarios para dentro de quince días. En ese podremos estudiar con los asesores de esa comisión el proyecto de ley en revisión, incorporándole modificaciones al Código Penal, y el proyecto planteado por la senadora Conti. Podríamos incorporarlo a la parte programática que nos está sugiriendo el doctor Conte.
¿Usted está en condiciones de colaborarnos?
Sr. Conte. — Sí.
Sra. Presidenta. — Le voy a proponer al presidente de la Comisión de Asuntos Penales y Regímenes Carcelarios que celebremos una reunión conjunta. Ínterin sugiero que trabajemos con los proyectos.
Sra. Conti. — Hoy en día todo delito de tenencia y portación de armas igualmente es de competencia de la Justicia Federal, además de aquellos relacionados con el riesgo de la seguridad nacional. Varios mandatarios provinciales, como los de la provincia de Buenos Aires y Mendoza, y algunos senadores nacionales, entre los que me encuentro, pensamos que llegó el momento de pasar a la justicia ordinaria este tipo de delitos.
Les pido a los invitados que opinen si tiene incidencia o no que sean jueces federales los que entiendan en el tema y no los jueces ordinarios de cada provincia.
Sr. Méndez de Leo. — No es mi especialidad el derecho penal, pero entiendo que en este momento este delito es competencia de la justicia ordinaria. Sí hubo problemas con la contravención que se introdujo en la ley 25.086 con la creación del artículo 42 bis de la ley 20.429 respecto de la tenencia de armas de uso civil. Directamente prevé la penalidad de multa o arresto hasta 90 días -vale decir, es una contravención- pero asignándose la competencia a la Justicia Federal. Esto trajo una serie de conflictos en todo el país. Los jueces se han declarado incompetentes. Generalmente esto termina siendo resuelto en el Registro Nacional de Armas.
Ese es el único caso en que hubo de conflicto. Pero es competencia de la justicia ordinaria, y creo que así debe ser.
— Se produce un diálogo fuera de micrófono.
Sra. Presidenta. — Quedan invitados para trabajar con nuestros asesores, de manera que en quince días podamos tener una reunión conjunta. Veremos si la Comisión de Asuntos Penales y Regímenes Carcelarios está en condiciones de producir despacho antes de que termine el período.
Muchas gracias.
— Son las 15 y 47.
VERSIÓN TAQUIGRÁFICA
CÁMARA DE SENADORES DE LA NACIÓN
REUNIÓN DE LA COMISIÓN DE SEGURIDAD INTERIOR
Salón Arturo Illia
24 de octubre de 2002
Presidencia de la señora senadora Seguí
— En la ciudad de Buenos Aires, Salón “Arturo Illia” del H. Senado de la Nación, a las 14 y 55 del jueves 24 de octubre de 2002, se reúne la Comisión de Seguridad Interior. Al iniciarse la versión taquigráfica, dice el:
Sr. Méndez de Leo. — ... Esto sería importante porque, como decía recién, el Registro Nacional de Armas desde siempre viene realizando campañas de regularización de las armas de fuego. Hay gente que se presenta sin ser legítimo usuario, pero teniendo armas. Esto es un trámite que nosotros denominamos reempadronamiento. Se les exige que cumplan con todas las exigencias de la legislación y, de esta manera, se regulariza la situación, siendo un arma más cuya existencia y tenedor pasan a ser datos conocidos por el Estado.
Toda la gente que cumple con esto nosotros la consideramos como depositarios confiables del material; y esto parte de la idea de que toda sociedad tiene una demanda de armas. La demanda, en principio, está dada por un sector del crimen que se nutre permanentemente de estas armas ilegales. Luego hay otro tipo de demanda que no genera riesgo para la seguridad común : son aquellas personas que practican deportes -la caza, el tiro deportivo, etcétera- y también quienes por razones de seguridad sienten más tranquilidad con la tenencia de un arma.
En realidad, de ninguna manera se alienta ni propicia este tipo de tenencia de armas pero, obviamente, dentro del marco de un sistema de control como el que está legislado, se considera que este es un acto legítimo y que el hecho de que se conozca quién es tenedor y qué armamento tiene elimina el riesgo para la seguridad común de esta tenencia. Sobre este parámetro funciona el sistema de control nuestro. A partir de esta idea es que nosotros tenemos que contar con algún mecanismo que nos permita avanzar permanentemente en el proceso de blanqueo de armamento.
Es interesante también señalar -y constituye un dato que debe ser muy tenido en cuenta- que el hecho de que la gente esté dispuesta a exteriorizar la posesión de armas de fuego requiere que el Estado le dé la seguridad y la tranquilidad de que después no se las va a ir a quitar. Esto yo lo viví personalmente cuando me tocó trabajar en la gestación de la ley 20.429 en los años ‘73/’74. Esta ley contenía una convocatoria prevista en el articulado para que la gente denunciara las armas que tenía.
Reitero lo que dije antes en el sentido de que el sistema establecido por la ley 13.945 había dado resultados muy magros; había muy poco conocimiento sobre cuáles eran las armas que existían y quiénes las tenían. Entonces, para que se pudiera trabajar con éxito en el desarrollo de este sistema, era muy importante que la gente concurriera a declarar sus armas.
Se venció el plazo que confirió la ley y realmente la convocatoria fue muy baja, lo que determinó que el decreto 4693, que fue el primero que se dictó y rigió menos de dos años, fuera reemplazado por el que está vigente actualmente, que abrió un nuevo plazo para que la gente denunciara sus armas; aunque esta vez ya sin la cobertura de la norma, porque el plazo que la ley había fijado se había vencido.
Poco a poco fue creciendo la cantidad de personas que se convencieron de que realmente la convocatoria no escondía ninguna trampa y de que el Estado iba a protegerlos si ellos cumplían con lo que se les exigía. A través de los años, esto ha permitido -en 2003 se cumplirán 30 años de la vigencia de este régimen- que se fuera ganando la confianza de la gente. Por eso a nosotros, cuando se lanzan proyectos que son muy bien intencionados, pero que no tienen en cuenta esto, nos preocupa que se pueda ver comprometida la confianza de la gente, porque ahí perderíamos un importante valor que hemos logrado adquirir.
Por eso, entonces, es que nosotros hemos propuesto -por lo menos a fin de que se introduzca en el proyecto de modificación al Código Penal- una cláusula que admita la posibilidad de borrar los efectos penales en todos los casos en que se exteriorice voluntaria y espontáneamente la tenencia de un arma de fuego. Luego el RENAR establece procedimientos que deben cumplirse para que quien ha dado este paso encuadre perfectamente dentro de los términos legales. La legislación chilena contiene una cláusula de estas características, con la diferencia de que Chile tiene un sistema mucho más restrictivo que el nuestro y de que ellos lo hacen a condición de que el arma sea entregada. Lo tiene Australia también, similar a lo que estamos proponiendo nosotros.
Creemos nosotros que esto sería muy útil.
Sra. Presidenta (Seguí).— Yo le hago algunas preguntas, doctor.
Por disposición del actual ministro de Justicia y Seguridad, doctor Juan José Álvarez, nosotros tenemos algunos datos que hablan de 2 millones de armas sin registrar en Capital y Gran Buenos Aires, y de 4 millones de armas sin registrar en la Argentina.
Sr. Méndez de Leo.— Este es un tema del que se ha hablado mucho y del que se sabe muy poco. Yo no conozco las fuentes que permiten arribar a estos números, pero lo que sí debo decir es que el RENAR manejaba desde hace dos o tres años valores significativamente más bajos: estamos hablando de entre 250 mil y 300 mil armas. Pero debo confesarles que, según lo que voy percibiendo, creo que el número es bastante mayor. No tengo ningún elemento como para rechazar o aceptar esos valores, pero hay una cantidad muy importante de armas sin registrar.
Creo que lo importante aquí es mantener las condiciones que faciliten al ciudadano regularizar su situación y, al mismo tiempo, también identificar sobre qué sector tenemos que actuar. ¿Por qué? Porque básicamente podemos definir tres tipos de regímenes en materia de tratamiento de armas de fuego. Hay regímenes prohibitivos muy cerrados que contienen mínimas excepciones y que, justamente por la naturaleza del sistema de prohibición, no requieren el desarrollo de un sistema de control complejo. En el otro extremo tenemos sistemas muy permisivos o abiertos. El caso nuestro es el intermedio y el más difícil.
Pero, ¿qué pasa? Como yo dije antes, en toda sociedad hay una demanda constante de armas que son las que tienen como destino al crimen. En algunos casos, otro tipo de conflictos -de tipo político, social, étnico, etcétera- pueden incrementar la demanda de armas de fuego. Por más sistema de prohibición o de control que tengamos, las armas de uno u otro modo llegan a las manos de los delincuentes. Los traficantes de armas son muy audaces y muy decididos. Tienen muchos mecanismos. Se podrá controlar en alguna medida, pero de lo que se trata es de desarrollar un sistema que contribuya al trabajo que tienen que realizar las fuerzas policiales o de seguridad del mejor modo, para que tengan la mayor certeza en cuanto al origen de la tenencia de las armas.
Podemos identificar dentro de la sociedad dos grandes grupos: los que tienen las armas para delinquir y los demás. En una sociedad sin régimen de control esta distinción no es fácilmente apreciable para la autoridad que tiene que combatir el tráfico in situ de armas porque, al no poder distinguir a uno del otro, se maneja básicamente con la presunción de que el fin es delictivo.
En un sistema de control lo que nosotros hacemos es separar una cosa de la otra. Todo ciudadano que cumple va a poder acreditar mediante la documentación correspondiente que el Estado lo ha controlado y que la tenencia de un arma de fuego por parte de esa persona no compromete la seguridad. De hecho, este distingo facilita la tarea. Entonces, va a quedar una pequeña franja compuesta por aquellos que tienen las armas sin registrar; que no las tienen autorizadas, pero no lo hacen con fines delictivos. Lo cierto es que en la medida en que más desarrollemos el sistema de control más estrecharemos esta franja; y nosotros pensamos que esto, de alguna manera, contribuye a este trabajo.
Por otra parte, toda actividad nuestra de control nos permite manejar una cantidad de información que -debo decirlo también- no está siendo intercambiada en la medida y con la calidad que yo creo que debería serlo. Esto requeriría de un trabajo mucho más mancomunado con las fuerzas de seguridad. De hecho, esa información que proviene de toda nuestra actividad de control debería ser muy útil para poder identificar con más facilidad las vías por las cuales se mueve el armamento ilegal, que es el objetivo al que debemos apuntar con cualquier tipo de procedimiento que imaginemos. Básicamente, me refiero a la recolección y lo que también algunos llaman “el desarme”.
Sra. Presidenta. — En vista de que existe una tenencia irregular de armas significativa en el país, ¿cuál cree que sería el estimulo suficiente, a los fines de la regularización, que podríamos contener en una nueva legislación?
Sr. Méndez de Leo. — En primer lugar, debemos descartar, de cualquier procedimiento que imaginemos, a todas aquellas armas que están en poder de quienes las utilizan con fines delictivos. En nuestro caso, sería necesario realizar buenos estudios para tener la mayor certeza que fuera posible de establecer dónde y quiénes pueden tener estas armas.
En base al desarrollo del sistema de control creemos que la franja de aquellos que tienen estas armas sin registrar -que no las tienen con fines delictivos- es menor. Pero ha ido creciendo, probablemente, como consecuencia de la situación complicada que estamos viviendo. En este momento la gente se está armando. Por lo tanto, no es el mejor momento para pensar en un desarme o en una convocatoria de esta naturaleza. Esto es muy evidente.
Primero debemos trabajar para recrear condiciones de seguridad y tranquilidad de modo tal que aquel que no tenga un arma con un fin específico -deportivo, de caza, o por razones de seguridad muy concretas que no puede eludir- se quiera desprender de ella.
De todas maneras, nosotros lo estamos haciendo todos los días. Como les decía, mensualmente entran un promedio de mil armas en nuestro conocimiento. Es decir, hay gente que está declarándolas.
Sra. Presidenta.— La pregunta que le formulé era en orden de conocer su opinión sobre cuál sería, en este momento, un estímulo suficiente en la legislación nueva de manera de provocar una mayor regularización. Es decir, un estímulo que no esté en la legislación vigente. ¿Por qué la sociedad va a responder hoy intentando regularizar su situación? ¿Por qué vamos a pensar que va a responder si no generamos estímulos suficientes en la legislación? A su entender, ¿cuáles serían esos estímulos?
Sr. Méndez de Leo. — Desde el año pasado venimos registrando un crecimiento muy grande de la actividad. Esto ocurre por las nuevas adquisiciones que realizan legítimos usuarios viejos y nuevos que se van incorporando al sistema, así como también por las transferencias entre legítimos usuarios.
Esto responde a dos razones. La primera, es que el problema de la seguridad ha llegado a límites verdaderamente preocupantes. La segunda, es que los controles que se están realizando, evidentemente, determinan que la gente sienta temor de ser localizada con un arma ilegal o con una credencial vencida. Este es un estimulo importante. Vale decir, el control real : la policía en la calle parando automóviles. Esto hace que la gente lo piense, porque ahora el riesgo es mucho mayor. Por supuesto que esto tiene como correlato la penalización.
No creo que un aumento de penas cambie las cosas, pero el estímulo económico que sería la otra…
Sra. Presidenta. — Podríamos crear una nueva amnistía, por ejemplo.
Sr. Méndez de Leo. — Me parece que la cláusula que propongo sería el camino indicado; y no una nueva amnistía. De alguna manera es una amnistía, pero condicionada y permanente. Esto no debería tener plazo, porque nosotros debemos tener un mecanismo que apure a la gente pero no frente a un día de vencimiento sino frente a una situación determinada. ¿Cómo funciona esto?
Sra. Presidenta. — ¿Cómo funcionaría en torno a los delitos?
Sr. Méndez de Leo. — Si ustedes quieren les puedo leer el texto que tengo. Necesitaríamos un artículo que dijera más o menos lo siguiente:
“La exteriorización espontánea y voluntaria formalizada ante la autoridad competente de la simple tenencia de armas de fuego o de lanzamiento por parte de quien no se hallare legalmente habilitado para ello, constituirá circunstancia eximente de responsabilidad penal a condición de que no se hubiere incurrido en su portación o que la autoridad no hubiere iniciado previamente procedimiento alguno en su contra fundado en dicha tenencia. El Registro Nacional de Armas fijará el procedimiento a observar para la regularización del material y su tenedor.”.
Vale decir que lo que tiene que apremiar al poseedor de un arma ilegal no es un plazo sino la posibilidad de que le encuentren el arma antes que denuncie su tenencia. Si damos un plazo de amnistía nos vamos a encontrar con que alguien que es aprendido con un arma ilegal diga: “A mí no me toquen, porque hay una amnistía”. Es decir, vamos a dar piedra libre para el delito mientras dure la amnistía.
Esto es diferente; no es cualquier exteriorización; tiene que ser formalizada ante autoridad competente antes de que lo aprendan o lo encuentren. Y no tiene plazo. Esto nos da la posibilidad de seguir trabajando en el proceso de regularización de armas de fuego.
También puede ser muy interesante lo que se hizo en Mendoza, de estimular de alguna forma más intensa. Este sería el palo, la zanahoria podría ser otra. Este tema lo venía pensando hasta que la situación eclosionó en la forma que hoy conocemos. Era un sistema de trueque o canje, porque tampoco creemos que sea bueno dar dinero a cambio de las armas. Australia lo hizo y el costo fue muy elevado. Desde ya, consideramos que toda convocatoria debe ser voluntaria, no puede ser forzada u obligatoria. Sólo aquel que se quiere desprender de su arma lo puede hacer.
Personalmente, estoy convencido de que no es el momento, porque la corriente va en la dirección contraria. La gente hoy está demandando armas y esto nos ha creado problemas, porque es mucho más difícil ahora decir que no, cuando se ha cumplido con todo, cuando se acredita que hay un riesgo cierto e inminente. En este aspecto hemos tratado de flexibilizar, pero debemos ser más exigentes en los controles psicofísicos y de idoneidad. A partir del primero de enero -ya tenemos la firma del director- se va a tener que cumplir con exigencias mucho más profundas en este aspecto.
Volviendo a su pregunta, pienso que el estímulo debería ser un control muy efectivo. De modo tal que todo el que tenga un arma no declarada sepa que realmente está corriendo el riesgo de verse envuelto en un proceso penal.
Sra. Presidenta. — Lo que sucede es que es bastante difícil lograr por parte de las fuerzas de seguridad un control eficiente que cause temor…
Sr. Méndez de Leo. — Más que temor es efectividad. Además, no alcanza solamente con rescatar el arma. Es decir, agarrar al responsable del delito, meterlo adentro y sacarle el arma, porque cuando salga lo primero que va a hacer es ir a buscar otra. Por lo tanto, lo que vamos a lograr es que se eleve la cotización de las armas en el mercado. O sea, esto hay que acompañarlo con medidas de orden procesal. Y ya sabemos la complejidad que esto tiene, porque no hay cárceles donde alojarlo.
Si esto empieza a suceder, el que tiene un arma y no la usa para delinquir sabe que va a afrontar un costo muy alto si no cumple. El otro riesgo es que si apretamos mucho esas armas vayan a parar al mercado ilegal. Como no están registradas, la gente se desprende de ellas y van a parar a cualquier lado.
Sra. Presidenta.— No veo contradicción entre la posibilidad de incorporar esta disposición que usted nos acerca con la instrumentación de un plan de canje que tenga un estimulo de tipo contraprestación de dinero o de especie. Eso habrá que verlo, a pesar de la necesidad o de la tendencia que usted dice que hay a armarse por parte de la población, porque podría pensarse que esa población que se quiere armar con fines lícitos quizás para ejercer una legítima defensa o, incluso, alguna actividad deportiva y demás, está en condiciones de ir a adquirir regularmente un arma e inscribirla.
Me parece que no hay que pensar necesariamente que esa población va a recurrir a un arma sin registración o a un arma del mercado casi ilegal. Considero que esa población que toma una decisión de ese tipo se puede pensar que empieza un proceso de cero y que nosotros, mientras tanto, lo podemos hacer coincidir con un proceso de desarme optativo y facultativo estimulado de alguna manera por el Estado, como lo propone la senadora.
Sr. Méndez de Leo. — Coincido con usted.
Quizás me expresé mal, pero no digo que no convenga hacerlo; creo que siempre conviene hacer eso. Simplemente, creo que posiblemente no vamos a obtener el mejor éxito.
Sra. Presidenta. — Claro.
Sr. Méndez de Leo. —- Pero sí; esto, desde ya, es útil. Probablemente las expectativas sean mucho mejores si sucediera como en Mendoza, donde primero se trabajó con la policía. Creo que esto también sucedió en Río de Janeiro, donde hicieron un trabajo excelente en las favelas, pero en el que antes de iniciar el proceso de recolección de armas se crearon condiciones de tranquilidad y seguridad.
Pienso que siempre hay que tener esa actitud de procurar incentivar o inducir a la gente a que abandone esas armas que, de pronto, uno puede considerar que no tienen ninguna utilidad.
Sra. Presidenta. — Muchas gracias, doctor.
Nos acompaña esta tarde el señor Gabriel Conte, quien se desempeña subsecretario de Relaciones con la Comunidad de la provincia de Mendoza. Esperamos que nos cuente la experiencia que han tenido en este punto.
Sr. Conte. — Muchas gracias y buenas tardes.
En primer lugar, como bien dijo Méndez de Leo, quiero enmarcar el canje de armas como fenómeno o como hecho puntual en una política integral que fue la reforma del sistema de seguridad pública de Mendoza que se dio en 1998, con la implementación de las nuevas leyes de seguridad que incorporaron la participación de la comunidad en la prevención del delito, que es el área que está a mi cargo. A partir de allí, en el Ministerio de Justicia y Seguridad de la provincia se implementaron políticas de participación activa en la prevención. De hecho, dentro de la prevención vimos el problema de las armas como un asunto a futuro siendo que el futuro es hoy -realmente no estábamos equivocados-; con delicuentes o personas que antes no eran delincuentes, sobre todo menores que han cambiado los códigos. Por lo tanto, el uso de armas para matar es algo de lo más común.
Hablo de un diagnóstico que no teníamos porque son muy escasos los estudios sobre armas en la Argentina, lamentablemente. Los organismos académicos se han dedicado a otros temas, pero no a este. De hecho, pudimos determinar que desde la seguridad teníamos una visión de las armas solamente mirando al delincuente. Sin embargo, las muertes producidas por armas tenían relación con la sociedad toda y no sólo con el delincuente. Podemos decir esto teniendo en cuenta la cantidad de accidentes, la proporción -que tenemos en estudio- de armas en poder de la delincuencia que provenían de usuarios legítimos o de particulares con armas en sus casas y que les fueron quitadas por la delincuencia, que es otro de los canales del mercado negro de armas.
A partir de allí, dentro de lo que fue la reforma policial de la provincia de Mendoza con un trabajo, como vuelvo a mencionar, de estimulación de cosas a cambio de la sensación de seguridad que da el arma, propusimos el plan canje. El plan canje era la etapa visible, la etapa social y la etapa sociocultural de promoción de la no tenencia de armas. Se promovió a nivel general de la provincia, junto con otras leyes que tenían que ver, por ejemplo, con la prohibición de la venta libre de municiones -que hasta el momento era libre-, los controles de frontera en la provincia; la apertura de líneas gratuitas 0800 para que la gente denunciara la venta, alquiler, portación o tenencia ilegal de armas, etcétera. Eso permitió hacer un trabajo de investigación por parte de la policía muy importante, en donde teníamos “el palo y la zanahoria”; es decir, por un lado, la gente que voluntariamente se desprendía de un arma y, por el otro, la aplicación de la ley con rigor a través de operativos de allanamiento y ese tipo de cosas que normalmente hace la policía, pero que no habían dado resultado. El ejemplo que medimos fue el del año anterior al plan canje: la policía en 1999, a lo largo de todo el año, en 11.000 operativos y en 3.000 allanamientos sólo recolectó 500 armas. El plan canje de armas recolectó 500 armas en dos días y 2.560 -o algo así- en un total de 45 días, que fueron las dos etapas que tuvo.
Es cierto que las armas no provienen de la delincuencia en general -o no lo sabemos-, pero sí podrían haber caído en circulación de la delincuencia. Así, indudablemente se evitaron todos los riesgos que implica tener un arma en la casa cuando no se es un deportista o una persona entrenada para ello.
Dentro de la gente que entregó sus armas había personas de todos los niveles sociales y de todas las ciudades. Había gente que las tenía legítimamente, por lo cual se les hizo el trámite de baja correspondiente, pero también había gente que nunca lo había denunciado. Se usó la figura de donación, que está presente la legislación. Fue una donación con cargo. Es decir, coincidimos con que no habría que dar dinero a cambio de esto -en otros país ha sido una mala experiencia- y lo integramos a los programas sociales de gobierno, que en nuestra área tiene como función específica integrar las políticas de todo el gobierno en base a la prevención del delito. Lo que dábamos a cambio eran ticket canjeables en comercios de barrio por alimentos. Es decir, hay gente que entregó sus armas simplemente para tener algo que comer y otra que la donó sin requerir el ticket.
Lo importante en esto fue la integración de distintas políticas que tenían que ver con la relación de la policía en la comunidad en el marco del ofrecimiento de medidas alternativas a las armas para brindar seguridad como los centros de mediación, el sistema de policía comunitaria, la organización de vecinos por manzana, etcétera, todo esto promovido por el ministerio con una fuerte campaña. Por otro lado, cabe mencionar lo sociocultural a través de escuelas y medios de comunicación, que tenía que ver con el peligro que significaba confundir un arma con un juguete, por ejemplo. Ese fue uno de los ejemplos utilizados en la campaña mediática, que dio origen también a una campaña de recolección de juguetes bélicos como anticipo al canje de armas y como elemento de promoción en las escuelas para que los chicos llevaran la discusión al seno del hogar. ¿Por qué? Porque tener un arma es estar dispuesto a matar. Si uno no es deportista y piensa que con eso se va a defender, obviamente tiene que estar dispuesto a matar. Debe saber matar. Debe saber reaccionar ante el delincuente. Por lo tanto, esta cantidad de inconvenientes es mucho más compleja que buscar otra forma de dar seguridad.
La desconfianza en la policía o en el sistema de seguridad también era algo importante -lo sigue siendo en la Argentina- para que la gente compre armas. Si se compra armas es porque no se tiene seguridad y se piensa que le da seguridad. Sin embargo, tener un arma no da seguridad porque en la mayoría de los casos terminan siendo las víctimas, o hiriendo a un familiar o a personas que no tienen nada que ver. Esto es científico: está científicamente comprobado.
Precisamente en lo único en lo que difiero con el doctor Méndez de Leo -en lo demás, creo que hemos trabajado de consuno- es en el hecho de que, en el momento en que se arma la gente, hay que generar estas campañas de promoción del desarme, porque no es la solución. Además, la tenencia masiva de armas estimula que pasen al mercado negro porque hay mayor cantidad de armas en la sociedad. Esto, por otra parte, genera más muertes. Más allá de que las armas estén legalizadas o no, constituye un instrumento que genera muerte o heridas muy graves. Por lo tanto, sería importante la promoción del desarme.
Nosotros seguimos evaluando el plan canje, porque estamos a muy poco tiempo de haberlo realizado. Como pensamos que deben ser políticas de largo plazo en noviembre vamos a lanzar un nuevo plan de desarme como los que habitualmente hace el RENAR, pero con una fuerte promoción provincial.
El Instituto de Seguridad y Desarrollo de Monterrey en California, que monitoreó nuestro sistema, calcula que un 10 por ciento de las armas ilegales circulantes terminó siendo entregado al plan canje de armas. Son estudios en los que uno puede confiar o no, porque al no estar registradas o ser ilegales no tenemos forma de medirlo. De todos modos, es una opinión importante de un organismo reconocido a nivel internacional.
Junto con esto avanzamos también con la exigencia a nivel provincial de exámenes psicofísicos para las personas que solicitan ser usuarios de armas y en la exigencia de antecedentes penales. En algunos casos solamente se exige el antecedente provincial o el federal, pero nuestra postura es que hay que pedir los dos. Y en esto se está trabajando junto con el RENAR.
Las consecuencias del plan canje de armas, no sólo en la cultura de la gente sino a nivel concreto, tuvieron que ver con la seguridad y la unificación de los depósitos de armas oficiales tanto del Poder Judicial como de la policía. Nosotros unificamos los depósitos y les brindamos medidas de seguridad. Y para ello conseguimos financiamiento internacional. Además, informatizamos los arsenales y monitoreamos el armamento en poder de las agencias de seguridad privada, que también tienen sus propios arsenales.
Por otra parte, se promovieron auditorias y gracias a ellas nos dimos cuenta de faltantes de armas. En el caso de nuestra policía no se había hecho nunca la auditoría del arsenal. Los sistemas de registro eran rudimentarios, muchos se habían perdido y faltaban 500 armas. Por consiguiente, hicimos las denuncias correspondientes.
Al Poder Judicial le pasó lo mismo. Es decir, nuestra sospecha de que muchas veces les proveemos armas a los delincuentes fue corroborada. Por falencias propias gran parte de las armas de los depósitos oficiales pasan a poder de la delincuencia o integran el mercado negro. Esto algo que debe ser investigado.
Ahora contamos con depósitos adecuados y de vanguardia en función de la ayuda que conseguimos de las Naciones Unidas y de la OEA como consecuencia del plan de desarme. Por eso digo que nosotros lo enmarcamos en un aspecto general y no solamente como un evento de recolección o de canje de armas por algún bien. Esto lo hacemos dentro de una política de Estado en materia de seguridad en donde también participaron partidos políticos, organizaciones no gubernamentales y medios de comunicación. Y en donde tuvieron mucho que ver las políticas sociales. En síntesis, estos fueron los motivos y las consecuencias del plan canje de armas en Mendoza.
En una encuesta que hicimos anterior al plan canje el 74 por ciento de la gente señalaba que no confiaba en un arma como elemento de defensa frente a un delincuente. Posteriormente a la realización del plan se incrementó en un 10 por ciento la cantidad de gente que desconfiaba de las armas. No disminuyó la venta de armas a las personas que estaban capacitadas para tenerlas, pero sí desalentó o generó de alguna manera mayor interés y preocupación. Y le dio información a la gente sobre lo que significa tener un arma en la vivienda, fundamentalmente, a través de mostrar la gran cantidad de suicidios y accidentes que ocurrían en la misma a pesar de la falta información a nivel salud sobre este tipo de accidentes. También debemos avanzar sobre estos aspectos, porque nos dimos cuenta que no solamente el problema de las armas era delictivo y de seguridad sino también de salud. Al estar en posesión de gente que no las sabe manejar, matan.
Para nosotros fue una experiencia importante de vinculación de la policía con la comunidad así como con otros organismos no gubernamentales. Por ejemplo, con la universidad que fue la encargada de trabajar tanto en la destrucción como en la construcción de un monumento a la paz.
En esto también tiene que ver la formación de la policía -que se incluyó en la reforma- a través de un instituto universitario de seguridad pública, aumentando los requisitos que se les pedían a los aspirantes a policías y debatiendo estos temas dentro de la misma fuerza. Desde nuestro punto de vista -y aún siendo muy temprano para evaluarlo- los resultados son positivos.
Provocamos una discusión política y un debate social. Llevamos la discusión a la casa, al barrio y a la escuela. El tema de las armas es un problema, no es una solución. Por lo tanto, se dan las condiciones propicias para seguir trabajando a lo largo del tiempo. Pero lo importante de esto es que hay un compromiso por parte de los distintos partidos políticos de la provincia de continuar -gane quien gane en el futuro- estas políticas de seguridad.
Cuando hablamos con la gente de las 11 ó 12 provincias que se han interesado en nuestro programa lo primero que le planteamos es el contexto. Este no es solamente un evento que se realiza una vez al año para generar una presunta solución a un problema sino que debe ser acompañado -como bien lo mencionó Méndez de Leo- de políticas integrales que tengan que ver con el tema.
También planteamos la necesidad de incorporar en la legislación a las armas caseras. Si bien no son hoy un problema, no figuran en la legislación claramente. Estas armas se fabrican con caños y con elementos que están a disposición en cualquier casa. Hoy no son el problema central, porque en el mercado negro las armas no son caras. Pero en los niveles marginales, cuando ni siquiera se tiene lo poco que sale un arma convencional, las armas caseras han pasado a formar una alternativa.
En síntesis, esto es lo que ha sido el plan de Mendoza.
Sra. Presidenta.— Usted hizo referencia al financiamiento de las Naciones Unidas. Tiene idea si aún está vigente para aplicarlo a nivel nacional.
Sr. Conte.— Nosotros le hemos pedido al Programa de las Naciones Unidas para el Desarme, el Desarrollo y la Paz que interese a la Nación con aportes concretos -lo nuestro no fue un financiamiento sino un subsidio- para que se pueda realizar este tipo de programas. El programa de canje concreto de las armas por los vales lo financió la provincia y tuvo un costo total de 300 mil pesos entre publicidad y ticket.
Los 11.000 operativos policiales y los 3.000 allanamientos que solamente dieron por resultado 500 armas recuperadas y no más de 20 personas detenidas tuvieron un costo para el Estado de más de dos millones de pesos. Por lo tanto, el programa ha dado un saldo favorable, inclusive, a nivel económico.
Lo que aportó el Centro Regional de las Naciones Unidas para el Desarme, el Desarrollo y la Paz fueron -como consecuencia de haber hecho la tarea necesaria para desarmar a la sociedad y promover este tipo de cosas- los sistemas de seguridad en los distintos niveles para los depósitos judiciales y para el arsenal de la policía.
Por otra parte, ellos otorgaron los fondos necesarios para la destrucción de las armas, que también era un costo importante. En la primera oportunidad fue gratuito, pero con la cantidad de armas que estamos destruyendo ahora -el 21 y 22 de noviembre vamos a destruir 10 mil armas- era más importante. Por lo tanto, el costo lo asumió Las Naciones Unidas, la OEA, algunos organismos con los que ellos están vinculados y algunos países. Por ejemplo, Canadá el Reino Unido y algún otro país.
Sra. Presidenta. — Le pido al doctor Conte y al señor subsecretario que colaboren con nosotros en los próximos días, complementándonos, para obtener una legislación que no sólo contemple el canje sino que también prevea la posibilidad, ya sea por ley o decreto y acciones de la Secretaría de Seguridad Interior, de un plan de desarme o canje con estas características.
No me quedó claro cuántos grupos de delitos debería prever la modificación de la legislación penal.
Sr. Méndez de Leo. — En principio, la mera tenencia de armas de fuego. Acá tengo lo que podría ser un esbozo de cómo debería quedar el Código Penal. No sé si quiere que lo lea.
Sra. Presidenta. — Puede señalar las ideas y dejarnos ese trabajo. Es más, respecto a la legislación penal deberíamos comprometer a la Comisión de Asuntos Penales y Regímenes Carcelarios para que hagamos conjuntamente el dictamen referido al canje con el de modificación del Código Penal. Yo también soy miembro de esa comisión. De manera que podríamos comprometer su colaboración con el senador Agúndez.
Sr. Méndez de Leo. — Cómo no. Con todo gusto.
La tenencia, la portación y luego la entrega de armas a quien no sea legítimo usuario, a un menor de edad, son conceptos que están volcados en la legislación. La fabricación y el acopio; la obligación del marcado; la penalización por la supresión de marcas o la duplicación de numeración de las armas. Esta serían las ideas básicas.
Otra idea que apuntaría a resolver lo que planteaba el doctor Conte respecto a la definición de lo que es un arma de fuego, el acopio, la portación.
En nuestra doctrina eso está bien establecido, pero a veces nos encontramos con que en distintos tribunales elaboran criterios que se salen del concepto correcto. Seguramente hay quienes prefieren no introducir definiciones, pero sería útil hacerlo porque aclararía mucho.
Sra. Presidenta. — Si los señores senadores están de acuerdo, propondría una reunión conjunta con la Comisión de Asuntos Penales y Regímenes Carcelarios para dentro de quince días. En ese podremos estudiar con los asesores de esa comisión el proyecto de ley en revisión, incorporándole modificaciones al Código Penal, y el proyecto planteado por la senadora Conti. Podríamos incorporarlo a la parte programática que nos está sugiriendo el doctor Conte.
¿Usted está en condiciones de colaborarnos?
Sr. Conte. — Sí.
Sra. Presidenta. — Le voy a proponer al presidente de la Comisión de Asuntos Penales y Regímenes Carcelarios que celebremos una reunión conjunta. Ínterin sugiero que trabajemos con los proyectos.
Sra. Conti. — Hoy en día todo delito de tenencia y portación de armas igualmente es de competencia de la Justicia Federal, además de aquellos relacionados con el riesgo de la seguridad nacional. Varios mandatarios provinciales, como los de la provincia de Buenos Aires y Mendoza, y algunos senadores nacionales, entre los que me encuentro, pensamos que llegó el momento de pasar a la justicia ordinaria este tipo de delitos.
Les pido a los invitados que opinen si tiene incidencia o no que sean jueces federales los que entiendan en el tema y no los jueces ordinarios de cada provincia.
Sr. Méndez de Leo. — No es mi especialidad el derecho penal, pero entiendo que en este momento este delito es competencia de la justicia ordinaria. Sí hubo problemas con la contravención que se introdujo en la ley 25.086 con la creación del artículo 42 bis de la ley 20.429 respecto de la tenencia de armas de uso civil. Directamente prevé la penalidad de multa o arresto hasta 90 días -vale decir, es una contravención- pero asignándose la competencia a la Justicia Federal. Esto trajo una serie de conflictos en todo el país. Los jueces se han declarado incompetentes. Generalmente esto termina siendo resuelto en el Registro Nacional de Armas.
Ese es el único caso en que hubo de conflicto. Pero es competencia de la justicia ordinaria, y creo que así debe ser.
— Se produce un diálogo fuera de micrófono.
Sra. Presidenta. — Quedan invitados para trabajar con nuestros asesores, de manera que en quince días podamos tener una reunión conjunta. Veremos si la Comisión de Asuntos Penales y Regímenes Carcelarios está en condiciones de producir despacho antes de que termine el período.
Muchas gracias.
— Son las 15 y 47.
